一、某公司诉某市财政局保证合同纠纷案

【基本案情】1992年4月6日，某厂（甲方）与某银行中心支行营业部（乙方）签订借款合同，甲方向乙方借款730万元，借款期限为5年，即从1992年4月21日至1997年4月21日，借款利率为年息9.54%。某市财政局、某市发改委于1992年4月20日，向某银行分行出具不可撤销的保函，内容为：“某厂移地搬迁陶瓷项目和某安装公司移地扩大安装能力项目是省计委批准的省重点项目。在建设过程中，由于资金不足，拖欠有关单位设备、材料、施工款882.5万元，除自筹152.5万元外，其余730万元申请贵行注入资金。经研究决定，地区财政和地区计委对贵行为某厂清欠发放的贷款出具不可撤销担保函。此项保函有效期到该项贷款本息还清为止。”某银行中心支行营业部按照合同约定，向某厂发放贷款730万元。

2000年6月30日，某银行分行营业部与某管理公司办事处签订债权转让协议，约定将某厂截止2000年6月20日的贷款债权本金叁仟伍佰壹拾万元；表内应收利息叁佰贰拾壹万贰仟伍佰陆拾肆陆角贰分；其中：表内已核销应收利息贰佰伍拾柒万贰仟贰佰零贰元玖角柒分元；表外应收利息壹仟贰佰玖拾伍万壹仟玖佰叁拾柒元捌角肆分；（其中，催收利息壹仟贰佰玖拾伍万壹仟玖佰叁拾柒元捌角肆分元）转让给某管理公司办事处。2001年9月21日，某银行营业部合法所有的债权转让给某管理公司办事处一事进行公告。

2003年5月7日，某管理公司办事处与某公司签订《不良贷款债权转让合同》，某管理公司济南办事处向某公司出让包括某厂在内的236户债务人项下全部不良贷款债权。并于2003年9月16日将该债权转让暨催收予以公告，借款人为某厂，担保人为某市财政局、某市发改委。此后，某公司分别于2005年9月6日、2007年8月17日、2009年8月12日、2011年8月10日、2013年8月7日、2015年8月5日进行公告催收。

另查明，某厂后一分为三，即某甲厂、某乙公司、某丙厂。某甲厂于1992年建厂，1994年10月投产后经济效益较差，亏损严重，于1996年11月23日向某市中级人民法院申请企业破产，某市人民中级法院于1996年12月9日作出破产的民事裁定，宣告某甲厂破产还债，并于1996年12月30日通知某银行分行营业部申报债权并参加债权人申会议。某市中级人民法院于1997年3月5日作出民事裁定书，确认某甲厂欠某银行分行营业部贷款本息共计51492679.83元。某公司于2003年5月12日向某市中级人民法院提交关于请求参与分配某甲厂破产财产的函，主张某公司经债权转让协议依法成为某甲厂破产还债案的债权人。某市中级人民法院于2004年7月15日作出民事裁定书，裁定某甲厂破产程序终结。某市人民法院判决驳回某公司的诉讼请求。某公司不服，向某省高级人民法院提起上诉，某省高级人民法院于2018年3月16日驳回上诉，维持原判。

【案例评析】本案中《借款合同》、《债权转让协议》、《不良贷款债权转让合同》均系各方当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规禁止性规定，合法有效。

本案争议的焦点为某市财政局、某市发改委是否应承担连带保证责任，偿还贷款本金730万元及其利息。

某市财政局、某市发改委为某厂出具不可撤销的保函，所涉及的担保行为发生在《中华人民共和国民法典》实施前，应适用担保行为发生时的法律、法规和司法解释。《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第一百零六条第二款规定：“国家机关不能担任保证人”。1988年10月4日最高人民法院《关于国家机关能否作为经济合同的保证人及担保条款无效时经济合同是否有效问题的批复》第一条规定，“经济合同的保证人应是具有代为履行或者代偿能力的公民、企业法人以及其他经济组织，国家机关不应作为经济合同的保证人。经济合同中以国家机关作为保证人的，其保证条款，应确认为无效。”根据上述的规定，《中华人民共和国民法典》施行前国家行政机关为借款合同进行担保的行为应该认定为无效行为。

因此，某市财政局、某市发改委的担保行为无效，该不可撤销的担保函无效。在保证合同无效的情况下，保证责任转变为赔偿责任，不应适用保证期间而应适用赔偿之债两年的诉讼时效，依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条的规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。本案中，该借款合同至1997年4月21日届满，某甲厂作为债务人并未履行还本付息的合同义务。在此日期之后，某银行分行营业部应当知道其作为债权人的权利受到了侵害。1997年4月22日起两年的诉讼时效期间内，某分行营业部未向作为保证人的某市财政局、某市发改委主张过权利，未能引起诉讼时效的中断。至2001年9月21日，该笔债权转让暨催收的公告，主张权利时已超过两年的诉讼时效期间，某市财政局与某市发改委保证责任免除。故某市财政局、某市发改委不再承担保证责任。

【案件启示】本案中，对于诉讼时效和保证期间的把握比较准确，以诉讼时效抗辩有力的避免了某财政局承担巨额债务的的法律风险。根据新法优于旧法的原则，在2017年10月1日之后实施的民事行为按照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条之规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。

诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。

实践中，金融资产管理公司受让的不良债权绝大多数是国有商业银行早期甚至是计划经济时期发生的贷款，很多贷款是因为当时的政策原因形成的，国家机关作为担保人也是特定时期的产物。金融资产管理公司在受让银行不良债权后向国家机关追索债权或者要求其承担担保责任，资产实际上并未流出国有资产管理范围,但是，对金融资产管理公司受让不良债权后向社会投资者再次转让的，最高人民法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》（法发﹝2009﹞19号）规定：“金融资产管理公司转让不良债权存在下列情形的，人民法院应当认定转让合同损害国家利益或社会公共利益或者违反法律、行政法规强制性规定而无效。（一）债务人或者担保人为国家机关的；……。”本案中，某厂移地搬迁项目是当时省计委批准的省重点项目，为解决搬迁资金不足的问题，某市财政局、某市发改委根据当时政策要求为某厂涉案借款提供了担保。2003年5月7日，某资产管理公司办事处与某公司签订《不良债权转让合同》，将包括涉案债权在内的资产转让给某公司，但涉案债权的担保人某市财政局、某市发改委为国家机关，因此，根据上述会议纪要的规定，该债权转让行为损害了国家利益、社会公共利益，属无效行为。按照法律规定，无效行为自始无效，故某公司无权作为债权人向某市财政局、某市发改委主张权利。此外，按照《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十条第一款第四项之规定，只有在当事人一方下落不明的情形下，对方当事人才可以采用在国家级或者下落不明的当事人一方住所地的省级有影响的媒体上刊登公告的方式主张权利。本案中，某市财政局、某市发改委作为国家机关，有固定的、公开的办公场所，并不符合上述条件。某公司虽于2004年12月14日向某市发改委以公证送达的方式主张过权利，但此后每隔两年均是以公告方式催收债权，故不能引起诉讼时效中断的法律后果。因此，即使某公司有权向某市财政局、某市发改委主张权利，其诉讼请求也超过诉讼时效。

二、某公司不服行政处罚决定诉某市财政局

【基本案情】2017年1月3日某汽车销售服务有限公司和某清障服务有限公司向被告某市财政局提交投诉书，被告在处理投诉过程中，发现原告某公司在某市“交警涉案停车场租赁项目”采购活动中涉嫌提供虚假材料谋取中标，被告于2017年1月22日依法进行立案调查。2017年2月15日被告向原告送达了行政处罚事先告知书，原告于2017年2月14日提出陈述、申辩，被告2017年3月7日作出行政处罚案件调查终结报告。认定原告提供的投标文件正本某会计师事务所审计报告并非某会计师事务所出具，系虚假材料。2017年3月8日被告对原告作出行政处罚决定书，2017年3月9日向原告送达行政处罚决定书，给予原告钻星公司以下行政处罚：1、处以采购金额10‰（70980׉=709.8）的罚款即人民币柒佰零玖元捌角整，小写：709.8元；2、列入不良行为记录名单，两年内禁止参加鹤壁市政府采购活动并予以公告。原告不服向某区人民法院提起行政诉讼，判决：驳回原告某公司的诉讼请求。

【案例评析】本案的争议焦点是被告某市财政局作出的行政处罚决定书是否合法。被告经过立案审批、行政处罚告知书、行政处罚决定书的送达等程序进行了行政案件的调查处理，程序合法。被告通过调查、询问，作出调查终结报告等认定原告提供的投标文件系虚假材料，在招标过程中具有违法行为事实清楚。2017年3月9日被告根据查明的案件事实，依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第（一）项之规定，作出行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。

【案件启示】《中华人民共和国政府采购法》第七十七条供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）提供虚假材料谋取中标、成交的；

（二）采取不正当手段诋毁、排挤其他供应商的；

（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；

（四）向采购人、采购代理机构行贿或者提供其他不正当利益的；

（五）在招标采购过程中与采购人进行协商谈判的；

（六）拒绝有关部门监督检查或者提供虚假情况的。

供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。

三、某所不服行政处罚决定诉某市人民政府、某市财政局行政诉讼案

【基本案情】某所成立于2010年7月，为李某个人出资的个人独资企业，2012年12月吊销。2015年1月19日至2月2日，某市纪律检查委员会、某市财政局、某市审计局组成联合检查组，三单位抽调相关人员对某所财务情况进行检查。2015年1月4日至21日，某市纪律检查委员会先后对某市地震局原局长王某及某所负责人李某进行调查谈话。2015年1月18日，某市财政局监督检查办公室出具《关于某市某所资金性质的认定意见》，认定某所自2010年7月替某市地震局收取三家地震安全性评价单位“协作费”，用于某市地震局发放临时工工资、干部职工福利、购买车辆等。某市地震局的上述行为已构成设立“小金库”行为，某市地震局收取地震安全性评价单位的“协作费”及收取项目建设单位的地震安全评价单位服务费等属“小金库”资金。2015年2月2日，某市纪委、市财政局、某市审计局联合出具《关于对某所财务检查的报告》，最终结余199.2364万元。该检查报告由包括某市财政局联合检查单位检查人员签字确认。同日，被告某市财政局出具《行政处罚告知书》、《行政处罚听证通知书》，并向某市地震局送达，告知市地震局拟作出行政处罚的事实、理由和依法享有的陈述、申辩权、听证权。某市地震局未按听证通知书规定的时间参加听证。被告某市财政局于2015年2月10日作出《关于对某市地震局的行政处罚决定》。2015年2月12日、15日，李某分别代替某市地震局缴纳罚款100万元、99.2364万元，总计缴纳罚款199.2364万元。原告于2016年3月21日向某市财政局申请公开行政处罚决定书的内容，原告于2016年4月18日收到被告某市财政局邮寄送达的行政处罚决定书。原告于2016年5月30日向某省财政厅申请行政复议，某省财政厅出具《行政复议申请转送通知书》，将原告的行政复议申请书转送某市人民政府办理。原告不服，向某区人民法院提起行政诉讼，某区法院裁定不予立案。原告不服，向某市中级人民法院提起上诉，某市中级人民法院于2016年11月16日作出行政裁定书，裁定驳回原告上诉，并于2016年11月25日送达原告。2016年12月5日，原告向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府于2017年2月4日作出行政复议决定书，维持被告某市财政局作出的行政处罚决定。原告不服，向某开发区人民提起诉讼，判决驳回原告某所的诉讼请求。原告不服向某市中级人民法院提起上诉，二审法院判决：驳回上诉，维持原判。

【案例评析】本案当事人争议的焦点之一：原告申请行政复议和提起行政诉讼是否超过行政复议期限和行政诉讼期限。某市财政局作出的行政处罚决定书的行政相对人虽不是原告某所，但将原告收取的 “协作费”和向有关项目建设单位直接收取咨询服务费认定是为代第三人某市地震局收取的，并将原告帐户上的结余资金199.2364万元认定为第三人的“小金库”资金进行收缴国库处理。被诉行政行为对原告权利产生了不利影响。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。因此，被告某市财政局应当告知原告申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限，而被告某市财政局在行政处罚决定书中未告知原告行政复议机关和行政复议申请期限。按照《山东省行政复议条例》第八条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年，所以，本案原告申请行政复议的期限应为二年。无论原告某所是在2015年2月12日代某市地震局缴纳罚款时知道行政处罚内容，还是在2016年4月18日收到被告某市财政局送达的行政处罚决定书时知道行政处罚内容，其于2016年5月30日向被告的上一级行政机关申请行政复议，均未超过法定的申请复议期限。即使原告于2016年12月5日向某市人民政府申请行政复议，亦未超过二年的申请复议期限。原告在收到行政复议决定书后15日内向人民法院提起行政诉讼，符合法律规定。因此，原告申请行政复议和提起行政诉讼均未超过法定期限。

【案件启示】一、行政机关在检查中取得的证据可以作为其作出行政行为的证据使用，其提交的取证单及对应凭证、检查报告、认定意见、谈话笔录等证据，依据《中华人民共和国会计法》第十六条规定：“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算”，为规避财政、审计监管，解决临时工工资、福利发放等不正当开支问题，违反财经纪律，收取“协作费”和向有关项目建设单位收取咨询服务费等，属于违规收费、私设会计账簿等情形，将上述资金认定为市地震局设立的“小金库”符合《中华人民共和国会计法》及中共中央纪委关于印发《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》的通知（中纪发[2009]7号）对“小金库”的定性。

二、关于行政行为程序是否合法。本案中，因涉案资金认定为属于原审第三人的“小金库”的款项，该行政行为的相对人应是原审第三人某市地震局而非上诉人，故被上诉人未告知上诉人相关陈述、申辩、听证的权利，并不违反法律规定。被诉行政行为作出前，相关调查人员对被调查人员公开了身份，出示了证明，对行政相对人某市地震局送达了行政处罚告知书，并告知了其享有的权利。被诉行政行为作出后，上诉人也通过信息公开申请的方式获知了该行政处罚决定书的内容,保障了上诉人了解、获知该行政行为相关内容的权利。